這一輪證券法的修改或在2019年底迎來(lái)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。
2019年12月16日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第四十四次委員長(zhǎng)會(huì)議16日上午在北京人民大會(huì)堂舉行，會(huì)議決定，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議12月23日至28日在北京舉行，而本次將審議《證券法(修訂草案)》。
這一輪證券法的修改始于2015年，在2015年4月、2017年4月人大常委會(huì)分別對(duì)《證券法(修訂草案)》(一審稿、二審稿)進(jìn)行審議，但是基于證券市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)原因及對(duì)草案文件的爭(zhēng)議，均未能獲得通過(guò)。
在科創(chuàng)板設(shè)立并試點(diǎn)注冊(cè)制以及資本市場(chǎng)全面深化改革的背景下，今年4月26日全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議了《證券法(修訂草案)》(三審稿)。
四年三審，資本市場(chǎng)的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了許多變化，未來(lái)資本市場(chǎng)全面深化改革亟需上位法層面的支持。因此，此次審議有多位法學(xué)業(yè)界人士認(rèn)為將會(huì)是這一輪證券法修改的終點(diǎn)。
盡管三審稿中已經(jīng)添加了非常多和市場(chǎng)運(yùn)行情況相匹配的內(nèi)容，但記者和多位專家學(xué)者及業(yè)內(nèi)人士交流的過(guò)程中了解到，市場(chǎng)對(duì)于三審稿的部分內(nèi)容還留有爭(zhēng)議，也期望在這一次審議進(jìn)一步修訂完善。
注冊(cè)制懸念
為配合股票發(fā)行注冊(cè)制改革，根據(jù)國(guó)務(wù)院提出的議案，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議于2015年12月通過(guò)了授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革中調(diào)整適用證券法有關(guān)規(guī)定的決定；2018年2月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議又作出決定，將上述授權(quán)期限延長(zhǎng)至2020年2月29日。
根據(jù)這一安排，國(guó)務(wù)院對(duì)注冊(cè)制的授權(quán)已經(jīng)不足80天的時(shí)間，這也是市場(chǎng)對(duì)于《證券法(修訂草案)》在這一次審議中能夠順利通過(guò)較為樂(lè)觀的最大原因。目前注冊(cè)制僅在上交所科創(chuàng)板試點(diǎn)，并沒(méi)有推廣至其他板塊，接下來(lái)注冊(cè)制的推進(jìn)必須建立在證券法修訂完成的基礎(chǔ)上。
“毫無(wú)疑問(wèn)，全面推進(jìn)注冊(cè)制改革，將科創(chuàng)板的成功經(jīng)驗(yàn)推廣至其他板塊是未來(lái)數(shù)年資本市場(chǎng)改革的重中之重，但此次授權(quán)到期后，由于此前已經(jīng)延期過(guò)一次，這一次再延期的概率很小，因而本次審議能通過(guò)的話，將在來(lái)年給注冊(cè)制在資本市場(chǎng)其他板塊的推進(jìn)提供重要的法律基礎(chǔ)?！北本┑貐^(qū)一家中型券商投行業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人認(rèn)為。
證券法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)郭鋒教授在證券法修改高端論壇也提出，證券法的修改審議已經(jīng)進(jìn)行了三次，應(yīng)當(dāng)在已經(jīng)凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)上，以“中修”為原則，盡快推動(dòng)下一次人大常委會(huì)審議，爭(zhēng)取明年2月份通過(guò)。
事實(shí)上，三審稿中專門(mén)添加了有關(guān)注冊(cè)制的章節(jié)并對(duì)科創(chuàng)板發(fā)行股票的條件、注冊(cè)程序、監(jiān)督檢查等基礎(chǔ)制度作出了規(guī)定。
具體來(lái)看，三審稿第二章“證券發(fā)行”中增加一節(jié)“科創(chuàng)板注冊(cè)制的特別規(guī)定”，對(duì)科創(chuàng)板試點(diǎn)股票發(fā)行注冊(cè)制作出規(guī)定。同時(shí)，將現(xiàn)行證券法關(guān)于證券發(fā)行的專章規(guī)定作為“一般規(guī)定”，單列一節(jié)。
不過(guò)在三審稿審議時(shí)，法工委也特別表示，目前鑒于注冊(cè)制改革仍處于試點(diǎn)階段，經(jīng)過(guò)實(shí)踐，總結(jié)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)再上升為法律制度，更為穩(wěn)妥。因此，在此次審議稿中根據(jù)現(xiàn)階段試點(diǎn)情況對(duì)科創(chuàng)板注冊(cè)制作出特別規(guī)定。
三審留存爭(zhēng)議
但證券法修訂不僅只有注冊(cè)制的內(nèi)容，本輪證券法修改還涉及證券的公開(kāi)發(fā)行、證券交易行為、投資者保護(hù)、證券監(jiān)管等方面。
其中就市場(chǎng)關(guān)心的投資者保護(hù)章節(jié)，三審稿中明確表示，投資者與發(fā)行人、證券公司等發(fā)生糾紛的，雙方可以向國(guó)家設(shè)立的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)調(diào)解；普通投資者與證券公司發(fā)生證券業(yè)務(wù)糾紛，普通投資者提出調(diào)解請(qǐng)求的，證券公司不得拒絕。
同時(shí)，三審稿中還完善了股東代表訴訟制度。對(duì)于發(fā)行人的控股股東、實(shí)際控制人等侵犯公司合法權(quán)益給公司造成損失的行為，國(guó)家設(shè)立的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)持有該公司股份的，可以為公司的利益以自己的名義向人民法院提起訴訟，持股比例和持股期限不受公司法規(guī)定的限制。
另外，為回應(yīng)長(zhǎng)期來(lái)市場(chǎng)對(duì)證券犯罪處罰力度低的不滿，三審稿中還加大了對(duì)證券違法行為打擊力度。包括把限制被調(diào)查事件當(dāng)事人的證券買(mǎi)賣(mài)期限，由“不得超過(guò)三十個(gè)交易日，案情復(fù)雜的可以延長(zhǎng)三十個(gè)交易日”，修改為“不得超過(guò)三個(gè)月，案情復(fù)雜的可以延長(zhǎng)三個(gè)月”等內(nèi)容。同時(shí)，內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱、虛假信息等違法違規(guī)行為的最高罰款金額從之前的3倍提升到5倍。信披違法的最高罰款200萬(wàn)元。
但對(duì)于三審稿中修訂的內(nèi)容，市場(chǎng)也還有爭(zhēng)議，如很多市場(chǎng)人士和法學(xué)研究人士都對(duì)最高處罰金額的提升幅度持有不同的意見(jiàn)。
華東政法大學(xué)國(guó)際金融法律學(xué)院副教授鄭彧便認(rèn)為， “雖然本次修法對(duì)于法律責(zé)任的罰金部分有大幅提升，但我個(gè)人認(rèn)為對(duì)于證券市場(chǎng)違法行為動(dòng)輒幾億元、幾十億元的利潤(rùn)而言，罰金的金額仍不足夠?！?/p>
他建議一是提高罰金，如果基于與現(xiàn)有其他行政部門(mén)罰金的關(guān)系而言，可以考慮單獨(dú)設(shè)立證券市場(chǎng)的懲罰式罰金，這部分罰金可以由證監(jiān)會(huì)或者指定的公益組織名義提起民事訴訟，懲罰式罰金不進(jìn)入國(guó)庫(kù)，而是作為專項(xiàng)的證券市場(chǎng)維權(quán)基金。二是提高證券違法行為的刑罰可歸責(zé)性，通過(guò)刑事處罰加大違法者的違法成本。
記者還了解到，部分市場(chǎng)觀點(diǎn)認(rèn)為三審稿中沒(méi)有進(jìn)一步擴(kuò)大證券定義的范圍或統(tǒng)一證券定義的范圍頗為遺憾，應(yīng)當(dāng)在此次審議中繼續(xù)修訂。
在此之前，中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)洪磊針對(duì)證券法的修改提出建議時(shí)表示要明確證券的定義，擴(kuò)大證券的范圍。將基金份額、非公開(kāi)發(fā)行的股權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)投資信托份額等列舉為證券，統(tǒng)一證券發(fā)行交易信息披露規(guī)則和違法處罰標(biāo)準(zhǔn)，全面規(guī)范企業(yè)不同階段的股權(quán)融資活動(dòng)，實(shí)施功能監(jiān)管。
鄭彧也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)，他表示：“雖然現(xiàn)有的證券市場(chǎng)在企業(yè)債、中期票據(jù)、定向融資工具等方面呈現(xiàn)監(jiān)管割裂的局面，但在維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，還是要大力推動(dòng)證券定義的統(tǒng)一。建議統(tǒng)一直接融資工具定義的幾個(gè)要件：一是投資者有金錢(qián)的投入；二是基于金錢(qián)投入換回某種形式的權(quán)利；三是這種權(quán)利可通過(guò)有形或者無(wú)形的方式予以證明；四是這種權(quán)利可以自由流通(不是指在交易場(chǎng)所自由流通，而是不受另一方的約束條件而自由流通)?！?/p>
