近一段時(shí)間來，各地發(fā)改系統(tǒng)根據(jù)中央要求緊急召集各部門梳理、統(tǒng)計(jì)和上報(bào)“億元以上項(xiàng)目”(停建、緩建的需寫明原因)，但地方積極性并不高；江蘇某市原有155個(gè)PPP項(xiàng)目，但經(jīng)發(fā)改委根據(jù)中央精神嚴(yán)格審查，發(fā)現(xiàn)只有14個(gè)符合要求。在此情況下，相對(duì)應(yīng)的融資額從近萬億調(diào)整減少到1000多億。
“就在9月初，我們正式走完了流程，按中央要求把借的錢結(jié)清了。”9月底，江蘇某市發(fā)改委副主任對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者說。
借錢的是地方城投平臺(tái)，放貸的是某政策性銀行。貸款總量約30億元，貸款項(xiàng)目是城市規(guī)劃中的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目高架橋。
提前還款是因?yàn)榻衲?-8月，中央巡視組在例行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該市地方債負(fù)債率碰觸預(yù)警紅線，因此直接叫停這一項(xiàng)目，并且要求地方政府在第一時(shí)間內(nèi)籌資還款。
今年年初，該高架橋項(xiàng)目由地方政府授權(quán)地方城投公司代建，是目前當(dāng)?shù)赝顿Y總量最大的基建工程，并和上述政策性銀行簽訂了100多億元的貸款協(xié)議，其中第一期為30億元左右。
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，該市通過出讓3個(gè)地塊籌資還款。不過，考慮到當(dāng)前形勢，這是一次“特事特辦，下不為例”。
鑒于當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，在出口和消費(fèi)作用有限的情況下，穩(wěn)投資仍是保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的抓手之一。
7月31日的中央政治局會(huì)議指出“加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板的力度”，7月23日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議亦提出，“加快今年1.35萬億地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行和使用進(jìn)度，在推動(dòng)在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上早見成效。”但與此同時(shí)，堅(jiān)持不搞“大水漫灌”式強(qiáng)刺激也被反復(fù)提及。
面對(duì)中央釋放的“穩(wěn)投資”信號(hào)，在地方債務(wù)水平持續(xù)被嚴(yán)控的前提下，地方政府如何落實(shí)？基建力度能否再次恢復(fù)？金融機(jī)構(gòu)如何滿足融資平臺(tái)的合理需求？
地方期待操作細(xì)則
“壓力空前?！苯K多個(gè)地方政府發(fā)展與改革委的負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
一方面，中央提出的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”(防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治)要求嚴(yán)格；另一方面，加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板的力度，仍需要精準(zhǔn)的資金投入。
以上述高架橋基建項(xiàng)目為例，由于地方政府難以吃透“在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”的準(zhǔn)確定義，因此，城投平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)之間怎樣配合，是采取積極推進(jìn)措施還是“稍等片刻”，這對(duì)地方政府是個(gè)考驗(yàn)。
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，近一段時(shí)間以來，各地發(fā)改系統(tǒng)根據(jù)中央要求緊急召集各部門梳理、統(tǒng)計(jì)和上報(bào)“億元以上項(xiàng)目”(停建、緩建的需寫明原因)，“我們下發(fā)了通知，但下面不太愿意把項(xiàng)目報(bào)上來，特別是城投公司沒有動(dòng)力?！蹦硸|部城市發(fā)改委人士表示。
從流程看，城市要上報(bào)省級(jí)，再等待省級(jí)意見。但這一梳理和反饋，到底在哪個(gè)時(shí)間點(diǎn)完成，目前沒有具體說明。
一位西部地區(qū)官員告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，當(dāng)?shù)氐墓?、民航等傳統(tǒng)基建領(lǐng)域的投資高峰期已然過去，當(dāng)前很多項(xiàng)目進(jìn)展緩慢的主要原因是配套資金到位不及時(shí)。一旦銀行貸款量得到釋放，當(dāng)?shù)鼗ㄍ顿Y增速回升不成問題。
但是，從財(cái)政角度看，江蘇某市財(cái)政局預(yù)算處人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，當(dāng)前有收益的項(xiàng)目較少，而沒有收益的項(xiàng)目暫時(shí)不能和金融機(jī)構(gòu)合作，必須防止地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。
從實(shí)踐看，對(duì)于沒有收益的項(xiàng)目，哪些類別必須保，哪些類別可暫緩，如何分類處置，由于缺少操作細(xì)則，故此地方政府采取“觀望”態(tài)度?！霸谡卟幻骼实那闆r下，只能繼續(xù)等待，因此大家寧愿少報(bào)?！庇邪l(fā)改系統(tǒng)人士表示。
事實(shí)上，地方財(cái)政加杠桿空間較為有限。
從記者采訪的幾個(gè)地區(qū)來看，財(cái)政支出60%-80%要用于最基本的保民生。而財(cái)政確保在建項(xiàng)目的資金來源主要是“財(cái)政預(yù)算、銀行貸款、發(fā)債”。
“根據(jù)上級(jí)安排，現(xiàn)在財(cái)政最大的一筆支出是已投入使用的國家級(jí)重點(diǎn)工程過江隧道的還債，每年支出需要大幾十億元?！蹦硣壹?jí)新區(qū)財(cái)政局人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者。
至于發(fā)債則需要根據(jù)負(fù)債率來測算，由于負(fù)債率有嚴(yán)格限制，因此空間不大。當(dāng)前，資金能適度寬松只有期待金融機(jī)構(gòu)放貸。
記者采訪的地方政府人士普遍認(rèn)為，對(duì)存量項(xiàng)目肯定會(huì)給予定點(diǎn)和重點(diǎn)支持，但絕不會(huì)“沖動(dòng)”。
地方專項(xiàng)債支出加速
根據(jù)財(cái)政部8月中旬對(duì)地方專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度的要求，各地到9月底累計(jì)完成新增專項(xiàng)債券發(fā)行比例，在原則上不得低于80%，剩余的發(fā)行額度應(yīng)當(dāng)主要放在當(dāng)年度10月發(fā)行。
今年上半年的專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)展并不快。一方面，是2018年度發(fā)行初始時(shí)間點(diǎn)較晚；另一方面，則是部分地區(qū)借新還舊，在城投舊債到期日前發(fā)行新的專項(xiàng)債進(jìn)行替代。同時(shí)，最基本的民生支出占比較大，部分?jǐn)D占了基建支出的比例。
目前財(cái)政部正在督促地方加快發(fā)行地方債。
在8月15日的國新辦吹風(fēng)會(huì)上，國家發(fā)展改革委秘書長、國民經(jīng)濟(jì)綜合司司長、新聞發(fā)言人叢亮表示，加快今年地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用進(jìn)度，盤活財(cái)政存量資金，推動(dòng)在建項(xiàng)目早日建成、收效，這樣對(duì)于整個(gè)杠桿水平和債務(wù)水平緩解也有好處。
但從技術(shù)手段上看，專項(xiàng)債的發(fā)行是由省級(jí)層面代發(fā)，但需求則是由省以下政府自行設(shè)計(jì)提出。
“我們會(huì)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)總量、增速情況、財(cái)力水平等指標(biāo)設(shè)定量力而行的項(xiàng)目，然后上報(bào)省級(jí)相關(guān)部門，由省級(jí)相關(guān)部門根據(jù)具體項(xiàng)目再協(xié)調(diào)核定分配。”某地方發(fā)改委人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
以上述高架橋項(xiàng)目為例，因?qū)偈?、市政府共同認(rèn)定的重大基礎(chǔ)設(shè)施，可以原則上在不影響城市整體規(guī)劃的前提下，將涉及到的臨近土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。
換言之，為確保項(xiàng)目的正常推進(jìn)，該市政府已經(jīng)使用部分專項(xiàng)債繼續(xù)建設(shè)，只不過從記者的實(shí)地采訪看，工程進(jìn)展已不是過去那種“機(jī)器轟鳴、日夜趕工”的狀態(tài)。
這種靈活安排專項(xiàng)債的做法已在實(shí)踐中成為通用。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，江蘇多地涉及到的重大基建使用的專項(xiàng)債，并不局限于土儲(chǔ)、收費(fèi)公路和棚改項(xiàng)目。
而省級(jí)層面為落實(shí)中央精神，要求地方就支出進(jìn)度和項(xiàng)目進(jìn)展都要進(jìn)行統(tǒng)一上報(bào)和通報(bào)，對(duì)于落后者在年底考核中“一票否決”。
PPP項(xiàng)目上“緊箍咒”
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者在采訪中獲悉，在財(cái)政系統(tǒng)對(duì)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫進(jìn)行清理后，國家發(fā)改委也著手對(duì)今年5月之前納入PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格梳理。
在以往的實(shí)踐中，不少PPP項(xiàng)目導(dǎo)致了地方政府的隱性債務(wù)增加，但中央明確要求政府不允許新增隱性債務(wù)。據(jù)了解，各省級(jí)部門對(duì)PPP項(xiàng)目梳理的牽頭單位不盡相同，有發(fā)改系統(tǒng)牽頭，有財(cái)政系統(tǒng)牽頭，有同時(shí)“雙牽頭”。
江蘇某市發(fā)改委人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，全市原有155個(gè)PPP項(xiàng)目，但經(jīng)發(fā)改委根據(jù)中央精神嚴(yán)格審查，發(fā)現(xiàn)只有14個(gè)符合要求。在此情況下，相對(duì)應(yīng)的融資額從近萬億調(diào)整減少到1000多億。
“我們已把清理的情況依程序上報(bào)，但怎么調(diào)整，目前還沒有收到上級(jí)的反饋?！鄙鲜霭l(fā)改委人士表示。
城投公司是各地PPP項(xiàng)目的主要參與方之一。江蘇某市城投集團(tuán)投融資部總經(jīng)理助理對(duì)記者表示，目前最期待的政策是，過去對(duì)融資平臺(tái)貸款的銀行提供轉(zhuǎn)續(xù)貸。但農(nóng)行某分行副行長則告訴記者，從操作層面看，銀行對(duì)地方隱性債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)判斷不一，因此不太敢過于“試水”。此外，銀行考核中堅(jiān)決不允許出現(xiàn)“半拉子工程”。
對(duì)銀行來說，并不缺乏投放額度，但地產(chǎn)和城投仍受嚴(yán)格管控。目前較為寬松的放貸項(xiàng)目包括：已落地的PPP項(xiàng)目、棚改購買服務(wù)、平臺(tái)公司有現(xiàn)金流支撐的在建項(xiàng)目、列入國家(省、市)專項(xiàng)規(guī)劃的重大項(xiàng)目，以及涉及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的項(xiàng)目(必須有現(xiàn)金流，排除沒有收益的基建項(xiàng)目)。
不過，盡管各地在加速釋放專項(xiàng)債并部分適當(dāng)用于非公益性項(xiàng)目，但是對(duì)基建本身的帶動(dòng)作用有限。有城投企業(yè)人士告訴記者，基建投資50%左右來自城投平臺(tái)，但城投平臺(tái)目前急切需要銀行合理融資。
多個(gè)城投公司投融資部人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，其80%以上的資金來源依靠發(fā)債，目前已在嘗試和銀行談非標(biāo)合作(成本約在8.8%上下)，并且拉長期限配置，從此前的3年期調(diào)整到5-7年。
