2015年以來，地方融資平臺舉債仍然保持了快速增長態(tài)勢。43號明確規(guī)定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務?！必斦恳捕啻蚊鞔_，2014年之后地方融資平臺舉債不屬于地方政府債務。從表面來看，這些債務是作為融資平臺自身的債務，但是事實上，這些債務更多仍然是地方政府的債務，只是以隱性債務形式存在的，一旦未來地方融資平臺無法償還債務，這些債務將會轉嫁到地方政府，成為地方政府將的債務。
2017年以來，監(jiān)管層進一步對地方債務監(jiān)管繼續(xù)加碼。財政部聯(lián)合其他部委先后推出“50號文”、“62號文”、“87號文”、“89號文”，對地方政府舉債融資的監(jiān)管力度不斷升級。控制地方融資平臺舉債，推動地方融資平臺轉型，成為治理地方政府隱性債務的關鍵。
然而在當前經濟形勢下，地方融資平臺轉型依然面臨的諸多問題，諸如，經濟下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級以下政府舉債權等問題，以及地方融資平臺也存在數(shù)量多、內部轉型動力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺的轉型。
本文通過對我國地方融資平臺與地方政府隱性債務管理的關系，以及地方融資平臺轉型面臨的障礙和困境進行分析，對防范地方政府隱性負債和推動我國地方融資平臺轉型發(fā)展提出政策建議。
正文
一、引言
2008年以來，地方政府通過融資平臺大規(guī)模進行舉債，導致地方政府債務規(guī)?？焖僭鲩L，地方政府債務風險和財政風險也迅速積累。為此，2010年以來，國務院先后出臺一系列政策來對融資平臺進行規(guī)范。尤其是2014年10月國務院發(fā)布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）（以下簡稱43號文）明確規(guī)定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務?！本o接著財政部發(fā)布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號），對截止2014年12月31日地方政府債務進行分類，并納入預算管理，并對政府債務進行鎖定，地方政府債務規(guī)模只增不減。
盡管財政部多次表態(tài)，2014年之后地方融資平臺舉債不屬于地方政府債務。然而，2015年以來，地方融資平臺舉債仍然保持了快速增長態(tài)勢。從表面來看，這些債務是作為融資平臺自身的債務，但是事實上，這些債務更多仍然是地方政府的債務，只是以隱性債務形式存在的，一旦未來地方融資平臺無法償還債務，這些債務將會轉嫁到地方政府，成為地方政府將的債務。所謂隱性債務是指在法律上明確不由政府承擔債務，但是政府出于公共利益或者道義等，將來可能變成的債務。雖然地方融資平臺的債務從法律上不屬于政府債務，但是非常容易轉變成地方政府債務。相比顯性債務，這些隱性債務更加不容易統(tǒng)計，而且具有系統(tǒng)性，潛在風險更加巨大。
這種情況下，控制地方融資平臺舉債，推動地方融資平臺轉型，成為治理地方政府隱性債務的關鍵。2016年11月14日，國務院印發(fā)《地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號），再次強調對地方政府債務中央實行不救助原則，同時再次明確地方政府存量債務和相關方的責權利，從而倒逼地方政府規(guī)范舉債。2017年以來，監(jiān)管層進一步加大了對地方債務的監(jiān)管。財政部于2017年5月5日和5月28日分別出臺了《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號），以負面清單的方式從地方融資平臺、PPP和產業(yè)基金、政府購買服務、融資擔保等方面對當前地方政府舉債融資出現(xiàn)的種種亂象進行了全方位的覆蓋，對這些違法違規(guī)融資亂象進行封堵，以化解地方政府或有負債風險。
然而在當前經濟形勢下，地方融資平臺轉型依然面臨的諸多問題，諸如，經濟下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級以下政府舉債權等問題，以及地方融資平臺也存在數(shù)量多、內部轉型動力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺的轉型。因此，未來地方政府融資平臺轉型之路仍然艱巨和漫長，需要更加深入的研究和探討。本文通過對我國地方融資平臺與地方政府隱性債務管理的關系，以及地方融資平臺轉型面臨的障礙和困境進行分析，對防范地方政府隱性債務和推動我國地方融資平臺轉型提出政策建議。
二、地方融資平臺與地方政府隱性債務（一）地方政府隱性債務
按照世界銀行對地方債務的分類，地方政府性債務可以分為顯性直接債務、隱性直接債務、顯性或有債務和隱性或有債務。按照劉尚希等（2012）的分類，地方隱性債務包括社會保障資金缺口、農村社會保障缺口、公共投資項目未來的資本性和經常性支出等隱性直接負債，也包括對金融機構支付危機的救助、國有企業(yè)未彌補虧損、拖欠企業(yè)在職職工、下崗職工和農民工的工資、自然災害等突發(fā)性公共事件等隱性或有債務。
審計署在對地方政府債務進行統(tǒng)計時，對地方政府性債務進行了分類，包括地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務，其中前兩類債務是顯性債務，而可能承擔一定救助責任的債務是隱性債務，包括指政府融資平臺公司、經費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府(含政府部門和機構)未提供擔保的債務(不含拖欠其他單位和個人的債務)。審計署的地方政府隱性債務相比劉尚希等（2012）的隱性債務口徑明顯偏窄，是一種相對俠義的隱性債務。
（二）地方政府對地方融資平臺的隱性債務規(guī)模
2015年之后，地方融資平臺舉債規(guī)模仍然持續(xù)增長，并未得到有效控制。根據wind數(shù)據，2015年和2016年，地方融資平臺通過債券市場進行規(guī)模達到4.21萬億，而這些只是通過債券市場舉債的規(guī)模，還沒有包括通過銀行貸款、信托、理財?shù)绕渌绞降娜谫Y。銀行貸款作為地方融資平臺主要融資手段，根據對這些融資平臺樣本統(tǒng)計，銀行貸款占融資平臺融資規(guī)模的1/2，而債券融資只占到融資規(guī)模1/4，這樣推算出，這些融資平臺新增債務規(guī)模將達到16.8萬億。這些僅僅是發(fā)行過債券的融資平臺舉債規(guī)模，還不包括那些沒有發(fā)行過債券的融資平臺的債務。如果考慮這些，2015年之后融資平臺舉債規(guī)模更多，而這些債務都將成為未來地方政府的隱性債務。
（三）地方融資平臺債務繼續(xù)增長的原因
在新《預算法》放開省級地方政府（含計劃單列市）舉債權的同時，財政部多次表態(tài)融資平臺應與地方政府剝離，2015年之后融資平臺的舉債不屬于地方政府債務。然而地方融資平臺債務仍然得到了繼續(xù)增長，原因大概有以下幾點：
（1）在當前分稅制情況，地方財權和事權沒有得到完全匹配，地方政府財政缺口依然巨大，而新《預算法》對地方政府舉債權的放開只限于省級政府（含計劃單列市），市級及以下地方政府仍然沒有放開。這些政府如果需要舉債還需要向省級政府進行申請，對于這些政府來說，舉債靈活性受到極大限制，而通過融資平臺進行融資，能夠更多掌握自主性，這也使得即便中央一再重申要剝離融資平臺，地方融資平臺舉債不屬于政府債務，地方融資平臺債務仍然得到快速增長的根本原因。
?。?）經過過去多年的發(fā)展，當前地方融資平臺債務規(guī)模已經非常巨大，這些債務中絕大部分都沒有納入政府預算中。根據審計署的審計結果，截至2013年6月，納入到政府債務的地方融資平臺債券融資額只有1.1萬億，其中負有償還責任的債務只有5289億元。而事實上，根據wind統(tǒng)計，截至2013年6月，地方融資平臺債券融資余額為2.43萬億，這說明，一半以上的融資平臺債券融資是沒有納入到政府債務統(tǒng)計中。這些債務絕大部份都是在2015-2017年到期，由于沒有納入到政府預算，因此無法通過政府置換債來進行置換成政府債務，但是融資平臺本身又沒有足夠資金來償還，在守住不發(fā)生系統(tǒng)風險的背景下，地方政府不愿意、也不敢讓地方融資平臺發(fā)生債務違約，這種情況下，只能通過繼續(xù)舉債借新還舊方式來延緩。這也是地方融資平臺融資繼續(xù)快速增長的直接原因。
?。?）當前我國在地方融資平臺管理上仍然不統(tǒng)一，存在多頭監(jiān)管，這也導致了在對地方融資平臺舉債控制時，各自為政，很難發(fā)揮協(xié)同作用。當前融資平臺管理和舉債方面涉及的管理機構包括財政部、、國資委、人民銀行、發(fā)改委、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等機構，這些機構由于部門職責不同，或者出于自身部門利益需求，在對待融資平臺舉債方面存在很大不同，制定政策方面也經常不一致，甚至出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象，這也進一步造成了融資平臺債務繼續(xù)增長。而且由于缺乏融資平臺明確認定標準，這就使得融資平臺通過宣稱與地方政府脫鉤，可以輕易轉變成經營性國有公司，從而避免監(jiān)管機構對其舉債限制，但事實上仍然屬于地方融資平臺。
三、我國地方融資平臺的轉型面臨的困難
盡管43號文為地方融資平臺轉型提供了方向，新的《預算法》的頒布也放開了省級政府舉債權，在一定程度上緩解了地方財政收支缺口。但由于地方政府財權和事權的不匹配以及地方投融資平臺在長期的發(fā)展過程中積累了較多問題，在財稅體制改革以及相應配套措施未完全到位的前提下，地方融資平臺轉型過程還面臨著諸多障礙和難題。
?。ㄒ唬┊斍拔覈胤饺谫Y平臺轉型面臨的外部障礙1、當前分稅制改革不完善，地方政府財權和事權不匹配的問題沒有根本性解決，地方政府轉型動力較弱
財稅體制不完善、缺少公開融資途徑是地方政府隱性債務以及地方融平臺產生的根本性原因，要推動地方融資平臺轉型就需要從根本上深化財稅體制改革，完善分稅制制度，緩解地方地方政府財權和事權不匹配，構建健全的地方融資體系。盡管目前中央和省級政府的財權和事權在逐步規(guī)范，但省以下政府尤其是市縣政府在事權和財權不匹配的問題仍然比較突出。同時新《預算法》僅允許省級政府可以發(fā)行債券融資，但是省以下地方政府仍然無法直接進行發(fā)行融資，只能由省級政府代為舉債。正如以往財政部代發(fā)地方債解決不了省級資金需求一樣，這種計劃經濟式的資金供給無論在規(guī)模上還是在適用性上滿足不了市、縣級政府的真實需求，在此情況下，市縣級政府仍然傾向于依賴地方投融資平臺來進行項目投融資，從而阻礙地方投融資平臺轉型。
2、當前宏觀經濟發(fā)展狀況也是制約融資平臺轉型的重要因素
在當前經濟下行壓力較大、民營投資下滑較為嚴重，穩(wěn)增長仍然很大程度上需要依靠地方基建投資，但在地方政府財力捉襟見肘，PPP短期又難以承擔起重任的情況下，基礎設施建設仍需要地方融資平臺來推進。在地方融資平臺承擔了大量基礎設施等領域投資的情況下，地方融資平臺也很難完全市場化轉型。
3、守住系統(tǒng)性債務風險底線也是制約融資平臺轉型的重要因素
當前防范系統(tǒng)性債務風險是中央的底線，地方投融資平臺作為政府債務的舉債主體，債務負擔較大，如果完全轉型市場化運作，就會失去之前的政府隱性支持，從而使得地方融資平臺信用風險大規(guī)模的暴露，很有可能導致系統(tǒng)性風險，這個是中央不愿意看到的。這也是中央雖然一再重申厘清地方政府和融資平臺的債務關系，但是對地方融資平臺轉型并沒有急于求成，甚至放任態(tài)度?？梢哉f，既要促使地方投融資平臺實現(xiàn)成功轉型，又能避免融資平臺債務風險大面積爆發(fā)，成為政府需要不斷摸索的難題，也是阻礙地方投融資平臺轉型的重要因素。
4、地方融資平臺轉型也仍然面臨國有企業(yè)改革的難題
作為重要的國有企業(yè)，地方融資平臺轉型也面臨著一些當前國有企業(yè)改革中所遇到的難題，比如，政府與企業(yè)關系界定，公司治理不完善，管控機制不健全等，而目前國有企業(yè)改革還沒有完全改革到位，仍存在諸多公司治理，以及被地方政府進行干預日常運作等問題。在推動地方投融資平臺轉型過程中如果不解決這些國企改革中出現(xiàn)的問題，即便地方融資平臺實現(xiàn)了暫時的轉型，也很難擺脫融資平臺地位。比如，大多數(shù)地方政府投融資平臺帶有較濃厚的行政色彩，地方政府可以直接或間接管理融資平臺公司人、財、物，對基礎設施建設資金進行決策和計劃籌集、管理、使用，平臺公司只是擔當出納角色，在此情況下，如果不能從職能、人員管理等方面對平臺公司進行徹底改革，平臺公司很有可能只是改頭換面后還是承擔了原來融資平臺的職能。
（二）地方融資平臺轉型過程中自身存在的困難1、地方投融資平臺數(shù)量較多，牽涉的利益較廣
當前我國地方融資平臺數(shù)量較多，無法準確進行界定。就銀監(jiān)會融資平臺名單而言，截至2017年9月30日，銀監(jiān)會名單內共有11734家平臺，其中2498家已退出平臺，但仍有9236家仍按平臺管理，即便是退出類名單的融資平臺，也只是名義上的退出，仍然在一定程度上承擔融資平臺功能。融資平臺數(shù)量多，種類繁雜，很難完全界定，也就無法制定統(tǒng)一的轉型路徑。更重要的是地方投融資平臺涉及到的利益群體較廣，從股東方來看，有地方政府的政績需要，從債權人來看，有銀行、信托、債券投資者等的債務償還，從營運方來看，有建筑工程公司的項目施工，從內部來看，有大量職工的就業(yè)，如果在地方投融資平臺轉型過程當中沒有處理好這些利益群體，不僅影響到地方投融資平臺的順利轉型，甚至還會影響到地方的穩(wěn)定以及金融安全。
2、融資平臺公司本身內部轉型動力不足
地方融資平臺轉型，將會面臨經營上和政治風險。相比之前作為地方融資平臺，某種程度就是一個準事業(yè)單位，地方融資平臺對自身運作、資產保值和利潤考核要求不大，只需要按照地方政府要求開展運作即可。然而，轉型后需要成為市場化運作主體，就要考慮日常運作，來自國有資產保值、利潤考核等壓力較大，這也導致地方融資平臺自身轉型存在意愿不足。如果轉型失敗還面臨“國有資產流失”的罪名，因而面臨政治上的風險，在經營和政治風險雙重壓力之下，地方投融資平臺公司內部轉型動力不足。
3、地方投融資平臺多數(shù)存在資產不實、虛假資產，增加了未來轉型的難度
地方投融資平臺其資產主要由地方政府注入，其中絕大部分為用于公共基礎設施建設的資產，有些甚至是服務民生的項目，不僅現(xiàn)金流產生能力較差，而且資產的權利屬性也存在瑕疵。以政府注入平臺公司的土地資產為例，融資平臺公司在成立之初，出于融資便利的考慮，要求資產評估機構高估土地使用權的價值，一些資產評估機構出于利益的誘惑與政府權力的壓力，將資產價值任意高估，完全不考慮土地使用權實際存在狀況，有的甚至連只能作為公益性用地的土地使用權，也視同一般的工業(yè)建設性用地進行評估，導致平臺公司賬面資產價值準確性嚴重失實。這種情況下無論進行轉型還是進行退出，都會涉及這些資產的處置和重新評定，面臨極大的困難。從轉型來看，由于資產質量欠佳，盈利能力較弱，流動性較差，地方投融資平臺面臨轉型是否順利的問題。因為地方投融資平臺要在市場競爭中生存，必須依靠具有較強盈利能力的資產來產生收益，否則，市場化轉型便面臨較大的困難。從退出來看，由于資產價值虛高，地方投融資平臺負債實際上是較重的，權益價值也是較低的，這無疑會影響到地方投融資平臺的清算價值，甚至還會出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象。
4、地方投融資平臺向市場化主體轉型，經營風險會加大，甚至面臨轉型失敗的風險
由于不同行業(yè)競爭狀況、進入壁壘、行業(yè)政策、發(fā)展生命周期等的不同，地方投融資平臺進入后面臨的風險也迥異，地方投融資平臺進入行業(yè)前如果對所進入行業(yè)各方面風險認識不夠，準備不夠，匆促進入行業(yè)后會因積累不足，行業(yè)競爭激烈，極有可能遭遇經營失敗的風險。與此同時，在參與市場競爭方面，地方投融資平臺有所缺失。地方投融資平臺主營業(yè)務對政府依賴程度較高、自身經營性業(yè)務較少、對下屬經營性子公司控制能力不強、利潤虛高但現(xiàn)金流情況不佳等特點，使其經營管理能力薄弱，因而，轉型后，政府將經營管理自主權交還給平臺公司后，平臺公司面臨建立適應市場競爭的經營管理決策機制，但這非一朝一夕之事。
四、推動地方融資平臺轉型的政策建議
2015年之后，地方融資平臺債務依然得到快速增長，主要仍然是當前財稅體制導致地方政府財權與事權的不匹配、地方政府官員績效考核制度不健全以及當前宏觀經濟政策下行壓力巨大等多個方面原因。為了根本性防范地方政府隱性債務，就必須大力推動地方融資平臺轉型，控制地方融資平臺舉債。
（一）制定專門地方投融資平臺法律法規(guī)
地方融資平臺債務增長的一個主要原因就是地方投融資平臺仍然是多頭監(jiān)管，各部委對投融資平臺的管理各自為政，已出臺的文件也相對分散，而且層次較低，難以對投融資平臺起到完整、統(tǒng)一的規(guī)范作用。即使最基礎的對投融資平臺的認定，各部委都沒有形成一致的意見，各部委發(fā)布的投融資平臺名單存在一定的差異，如果名單都無法確認統(tǒng)一，更別提對投融資平臺進行規(guī)范和轉型。各部委對投融資平臺的管理形成共識是平臺形成統(tǒng)一的運行規(guī)范的前提，因此亟需出臺專門法規(guī)對地方投融資平臺做出統(tǒng)一的規(guī)范。
首先，明確地方政府投融資平臺的性質、與地方政府之間的關系進行界定。明確投融資平臺經營范圍、公益性項目范圍、責任范圍、運營模式、資金監(jiān)管、項目決策、償還機制等各方面的內容。其次，對投融資平臺的認定統(tǒng)一判斷標準，并對目前地方融資平臺進行全面統(tǒng)計，掌握地方融資平臺數(shù)量、類型、運營狀況、債務規(guī)模以及政府債務的比例，債務償還安排等，并進行分類管理，合理確定政府融資平臺負債規(guī)模上限、償債準備金、資金用途和債務分類標準等予以明確等。再次，明確相關監(jiān)管部門的監(jiān)管職責，在統(tǒng)一的法律法規(guī)框架下，發(fā)改委、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、審計署等部委共同組建地方政府融資平臺監(jiān)管聯(lián)席會議制度，明確對融資平臺的監(jiān)督、審計、及稽查等責任，避免各部委各自為政。
（二）加大融資平臺整合重組力度，不斷減少融資平臺數(shù)量
當前數(shù)量眾多的投融資平臺和快速增長的融資規(guī)模給地方政府和銀行系統(tǒng)帶來了隱性債務隱患，因此，未來應對投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模進行一定的控制。根據政府級別的情況，合理控制其下屬融資平臺數(shù)量，根據政府級別以及經濟財政實力的不同，明確其下屬融資平臺的數(shù)量，并對其進行分類管理，不斷推進融資平臺轉型。
第一，合并重組現(xiàn)有融資平臺。具體措施包括，根據區(qū)域或資源要素統(tǒng)一整合現(xiàn)有的不同類別融資平臺，實現(xiàn)多元化經營，提高資源綜合利用效率。一方面，對縣域的融資平臺可以合并為一家，對地級市以上級別的融資平臺可以采取合并重組的方式，對負債較高和無投融資業(yè)務的平臺進行合并，形成規(guī)模較大的融資平臺，根據相鄰區(qū)域的城市發(fā)展規(guī)劃，進行跨區(qū)域的平臺整合，促進城市群的協(xié)同發(fā)展。另一方面，整合具有相同或相似資源要素的融資平臺，利用專業(yè)優(yōu)勢與集中優(yōu)勢，提高資源利用效率。在整合的過程中，建立有效的資產重組及后續(xù)管理機制。
第二，嚴格限制新設融資平臺，包括提高地方融資平臺的公司設立的品批準條件，如要求符合經濟發(fā)展目標、提高注冊資本（實收資本）要求，需要有關部門的審批、按照地區(qū)的行政等級設置融資平臺的數(shù)量上限等。
（三）逐步放開市級以下地方政府舉債權
目前《預算法》只允許省級政府（含計劃單列市）通過發(fā)行債券方式進行融資，但是省級以下地方政府沒有舉債權，依然無法直接融資，只能由省級政府代為發(fā)行債券。在未來城鎮(zhèn)化不斷推進的過程中，省級以下地方融資需求勢必仍然強烈，如果不能賦予其相應的自主融資權，而仍然采取省級政府代發(fā)形式，很難滿足地方政府靈活的融資需求。這種情況下，省級以下地方政府仍然會傾向于通過其他方式來繞過省級政府來融資，很有可能會導致地方融資平臺繼續(xù)存在。因此，要推動地方融資平臺轉型，就需要逐步擴大省級以下地方政府債券發(fā)行的城市范圍，賦予其相應融資權。為防止濫用自主發(fā)行權，應在中央或省級政府的統(tǒng)籌安排下，給予省級以下政府一定的自主發(fā)行額度，使省級以下政府在額度范圍內量力而行地制定自主發(fā)債計劃，增強政府發(fā)債的自主性、靈活性。
（四）嚴控地方融資平臺舉債，建立風險監(jiān)控和預警制度
一旦當?shù)胤秸@得直接舉債權，地方融資平臺對于地方政府融資功能也基本上消失了。這種情況下，來自地方政府對地方融資平臺轉型的障礙也就會消失，政府推動地方融資平臺轉型意愿也會得到提升。這種情況，還需要嚴防地方融資平臺新增債務，對地方融資平臺債務也實行總量控制，每年規(guī)定地方融資平臺新增債務，并且需要明確這些債務償債來源，對于無法說明償債來源的融資平臺，禁止其新增債務。并加大對融資平臺的債務管理，建立完善的風險監(jiān)控和預警制度。一是，可以通過預算控制、成本控制、財務預警等手段，增強有效管控財務和運營風險的能力；二是，根據平臺的風險偏好、風險承受度，選擇適當?shù)娘L險管理工具和策略，對風險進行主動管理；三是，建立風險發(fā)生后的應急機制，尤其是建立針對重大風險發(fā)生后的危機處理計劃。
（五）按照經營業(yè)務類型進行分類管理，并制定轉型方案
地方融資平臺主要是為了滿足地方政府在提供公共管理和服務中融資需要，因此，在對待地方融資平臺轉型方面，也需要從融資平臺從事的業(yè)務入手。如果是幫助地方政府提供公共產品和服務產生的債務，這些就應該納入到政府財政預算。如果不是幫助地方政府提供公共產品和服務的產生的債務，都應該是由融資平臺自身來進行償還，而不能由財政資金來償還。因此，對融資平臺的業(yè)務和經營進行界定和分類成為推動融資平臺轉型的關鍵。界定清楚之后，對于同一政府所屬融資平臺，應將所有事經營性質的融資平臺進行整合重組，與政府進行剝離，按照市場化要求開展業(yè)務。對于完全公益性質融資平臺，在初期允許其保留，但是需要制定專門的法規(guī)，并明確其債務就是地方政府的債務，將其債務納入到地方財政預算。待時機成熟后，逐步與地方政府剝離、退出。對于從事準公益性質具有一定收益的融資平臺，可以引進社會資本，進行混合所有制改革，推動融資平臺逐步轉型。
（六）地方融資平臺轉型需要結合國有企業(yè)改革
融資平臺作為一種特殊性質的國有企業(yè)，本質上也屬于國有改革范疇，因此，推動融資平臺轉型，也需要配套國有企業(yè)改革。沒有國企改革作為配套，即使轉型后地方融資平臺仍然依賴地方政府，對地方政府構成隱性債務。當前，國有企業(yè)與政府的關系仍然沒有明晰，國有企業(yè)還沒有建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，獨立法人較弱，無法完全市場化的自主運營，政府對國有企業(yè)干預比較明顯。這也導致國有企業(yè)很多債務，也是地方政府隱性債務的范疇。因此，推進融資平臺轉型，也需要結合國有企業(yè)改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，落實融資平臺的獨立法人地位，完善法人治理結構，實現(xiàn)市場化的自主運營，自負盈虧。地方政府作為出資人，可以行使投資者相關的權利，在其出資的范圍內承擔有限責任，實現(xiàn)從“管理職能”向“監(jiān)督職能”的轉變，利用市場手段而非行政手段引導融資平臺的發(fā)展。只有這樣，才能根本上控制和降低政府隱性債務。
（七）推動融資平臺轉型需要創(chuàng)新發(fā)展模式，為轉型提供業(yè)務支撐
作為地方融資平臺，城投公司普遍都存在業(yè)務模式單一，業(yè)務收入結構失調，從而導致需要政府不斷補血才能生存下去。因此，要推動融資平臺轉型，就必須要解決好未來融資平臺的業(yè)務發(fā)展問題，為融資平臺找到一個穩(wěn)定可靠的業(yè)務來源。這就需要不斷創(chuàng)新業(yè)務發(fā)展模式，培育新的利潤增長點。能否推進創(chuàng)新、培育具有市場競爭力的業(yè)務和盈利增長點是地方投融資平臺轉型成功與否的關鍵。地方投融資平臺只有具有一定的盈利能力，方能適應市場競爭，也才能擺脫成為政府的附庸，成為具有自主經營能力的準市場化主體。
從目前國內已經成功轉型的平臺公司業(yè)務拓展路徑來看，大多是業(yè)務都是沿著土地一級開發(fā)價值鏈進行縱向的前后延伸以及相關多元化發(fā)展而來。對于擁有土地和房產類資產的地方投融資平臺，可以直接進行開發(fā)，轉型為房地產企業(yè)，圍繞土地開發(fā)相關產業(yè)鏈，進行土地一級和二級聯(lián)動開發(fā)，進行舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設；或建立產業(yè)園區(qū)，成為園區(qū)管理公司，通過為園區(qū)內企業(yè)的服務和地方稅收返回獲得收益。對于擁有地方國有企業(yè)股權，地方融資平臺可以轉型為國有資本管理公司或控股型的集團公司，作為國有獨資企業(yè)，代行地方國資委的出資人職能。同時利用其資本收益參與設立產業(yè)引導基金或并購基金，發(fā)展其它產業(yè)，或參股實體企業(yè)或金融機構，進行多元業(yè)務發(fā)展，成長為產業(yè)或金融類的控股公司。
（八）推動融資平臺轉型需要配套措施，并提供必要支持
地方投融資平臺轉型面臨較多的難題，盡管平臺公司轉型方向是要與政府信用脫鉤，成為具有自主經營能力的市場化主體，但要實現(xiàn)成功轉型仍然離不開地方政府的支持和做好配套工作。比如，在地方投融資平臺轉型過程中出臺配套措施以做好職工的安置工作，對平臺公司之間的重組整合提供政策上的支持，向平臺公司注入具有盈利性的資產以提高平臺公司資產的質量，對于轉型參與PPP項目的融資平臺轉型，給予稅收優(yōu)惠、財政補貼等方式給予支持，但其債務由企業(yè)自身來承擔，不能納入政府預算，等等。地方投融資平臺如果缺少來自地方政府的支持，自身既沒有轉型動力，也增加了轉型風險。
（九）推動地方融資平臺轉型還應遵循循序漸進、區(qū)別對待原則
地方投融資平臺轉型是政府一項重大的改革，地方政府對地方投融資平臺轉型應當分清重點和難點，近期目標和遠期目標，進行系統(tǒng)性規(guī)劃，在轉型中要采用循序漸進的方式，通過先易后難，同時，要考慮區(qū)域差異，避免一刀切。一些經濟發(fā)達地區(qū)有的投融資平臺已由單純的融資平臺轉變?yōu)槌鞘蟹者\營商，有的轉變?yōu)槭袌龌顿Y公司，并具有了一定的市場競爭力，正在逐步向全國拓展業(yè)務，有的則肩負城市投資建設、城市運營服務、投資功能于一體等。而中西部地區(qū)很多投融資平臺仍只是政府的純融資性平臺，經營性業(yè)務和經營性收入均很少，參與市場競爭的能力很薄弱。因而，在推動地方投融資平臺轉型過程中，要區(qū)別對待，因地制宜，防止一刀切。對于東部地區(qū)一些發(fā)展較好的投融資平臺加快轉型，應給予支持，讓其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢推動積極轉型。對于中西部地區(qū)，應當根據地方投融資平臺的實際情況實施差別化政策，對于發(fā)展較好的投融資平臺可以推動轉型，發(fā)展較差的投融資平臺通過循序漸進的方式推進轉型。
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