鳳凰網(wǎng)財經(jīng)訊“一方面要整合監(jiān)管資源，探索央行主導(dǎo)的統(tǒng)一的審慎監(jiān)管的框架，另一方面對金融消費者的保護也亟待加強，有必要建立金融消費者保護的部門。”11月29日，中國人民銀行金融研究所所長孫國峰在“《財經(jīng)》年會2018：預(yù)測與戰(zhàn)略”上如此表示。
中國人民銀行金融研究所所長孫國峰
為什么會發(fā)生影子銀行等金融亂象？孫國峰談到三點原因：第一，金融機構(gòu)的公司治理結(jié)構(gòu)問題；第二，和我們國家會計法律制度的欠缺有關(guān)系；第三，監(jiān)管套利。過去我們采取的“鐵路警察，各管一段”的監(jiān)管方式，導(dǎo)致了監(jiān)管套利，是造成金融亂象的重要原因。
在談及金融監(jiān)管時，孫國峰表示，金融監(jiān)管理念要從機構(gòu)導(dǎo)向的監(jiān)管（Institution Based Regulation）向目標導(dǎo)向的監(jiān)管（Objective Based Regulation）轉(zhuǎn)變，金融監(jiān)管要有三個核心目標，第一保證金融體系的穩(wěn)定，就是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，體現(xiàn)為宏觀審慎政策。第二金融機構(gòu)安全穩(wěn)定，體現(xiàn)為審慎監(jiān)管。第三保護金融消費者，特別是金融知識較少的零售消費者，體現(xiàn)為行為監(jiān)管。保護金融機構(gòu)和保護消費者不一樣，審慎監(jiān)管目標是保護金融機構(gòu)，但并沒有保護消費者。
以下為孫國峰發(fā)言實錄：
主持人：謝謝，您談到了中國目前金融發(fā)展應(yīng)該聚焦于打造一個多層次的金融交易市場，目前的金融市場開放不應(yīng)該僅僅表現(xiàn)于股權(quán)的開放，應(yīng)該有真正的制度市場層面的建設(shè)和開放。
孫國峰：監(jiān)管是2017年金融業(yè)的焦點。我理解，一行三會一局出臺規(guī)范金融資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）主要是針對影子銀行。中國的影子銀行和發(fā)達經(jīng)濟體的影子銀行不同，中國的影子銀行很大程度上是銀行影子，這和我們國家的金融體系以銀行體系為主的特征是一致的。它體現(xiàn)為一些銀行將本來是貸款的產(chǎn)品轉(zhuǎn)移到其他會計科目項下，其他會計科目有既有表內(nèi)的，也有表外的，從而規(guī)避國家關(guān)于信貸政策導(dǎo)向以及監(jiān)管部門對于風(fēng)險權(quán)重、存款準備金等方方面面的監(jiān)管要求，這些年影子銀行行為帶來的風(fēng)險不斷積累，導(dǎo)致的交易結(jié)構(gòu)多層嵌套的風(fēng)險、期限錯位引發(fā)的流動性風(fēng)險、隱性的剛性兌付產(chǎn)生的權(quán)責(zé)利不對稱風(fēng)險等不斷積累，最終使得整個宏觀經(jīng)濟的脆弱性上升。為什么會發(fā)生這種金融亂象？有幾個原因。
第一，金融機構(gòu)的公司治理結(jié)構(gòu)問題。金融機構(gòu)天生具有冒險的傾向，這不僅在中國，國際上也是如此，因為金融機構(gòu)背后有政府的隱形擔(dān)保，美國一個銀行曾經(jīng)做過內(nèi)部測算，假如沒有政府隱形擔(dān)保，一個銀行靠自己的資本金維持日常經(jīng)營并能夠挺住可能發(fā)生的金融危機，至少需要30%以上的資本充足率，現(xiàn)在按照巴塞爾協(xié)議的規(guī)定，銀行資本充足率只有8%，這兩者有很大的差距，差距的部分就是政府的隱形擔(dān)保，在這個背景下導(dǎo)致金融機構(gòu)必然是高杠桿，即使金融機構(gòu)股東權(quán)益完全得到保護也還不能避免冒險的傾向，因而損害債權(quán)人的利益特別是存款人的利益。
第二，和我們國家會計法律制度的欠缺有關(guān)系。銀行本質(zhì)上也是一種企業(yè)，但是一種特殊的企業(yè)，因為可以創(chuàng)造貨幣，在現(xiàn)在的信用貨幣制度下銀行創(chuàng)造貨幣的方式通過資產(chǎn)創(chuàng)造負債，所以會計對于企業(yè)來說主要是利潤和稅收的問題，包括股東對經(jīng)理人的考核，因此企業(yè)會計主要是從這方面去考慮。但是銀行會計則有很大不同，銀行會計的主要任務(wù)是創(chuàng)造貨幣。而我們的會計制度雖然對金融機構(gòu)有一些單獨的規(guī)定，但總的來說會計制度對于企業(yè)和銀行之間的區(qū)分并不是那么明確，也就是說我們欠缺對于金融會計特別是對銀行會計單獨管理的體系，從法律法規(guī)、制度設(shè)計到管理，整個一個體系還是很欠缺的。我國的銀行影子行為主要是銀行變更會計科目，而現(xiàn)行的金融會計管理體系對此并沒有有效制約。當然也包括法律體系，金融法律還不夠完備，執(zhí)法難等等。這些都是整個金融管理底層制度的欠缺，導(dǎo)致了把問題都甩給了監(jiān)管。
第三，監(jiān)管套利。過去我們采取的“鐵路警察，各管一段”的監(jiān)管方式，導(dǎo)致了監(jiān)管套利，是造成金融亂象的重要原因。因此防范風(fēng)險很重要的一點是要加強金融監(jiān)管。怎么加強？需要理念上的轉(zhuǎn)變，危機之后從國內(nèi)外大家有這種共識，過去強調(diào)的是機構(gòu)導(dǎo)向的監(jiān)管（Institution Based Regulation），危機后提出目標導(dǎo)向的監(jiān)管（Objective Based Regulation）。金融監(jiān)管要有三個核心目標，第一保證金融體系的穩(wěn)定，就是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，體現(xiàn)為宏觀審慎政策。第二金融機構(gòu)安全穩(wěn)定，體現(xiàn)為審慎監(jiān)管。第三保護金融消費者，特別是金融知識較少的零售消費者，體現(xiàn)為行為監(jiān)管。保護金融機構(gòu)和保護消費者不一樣，審慎監(jiān)管目標是保護金融機構(gòu)，但并沒有保護消費者。
這三個目標中，從我們的國家情況來看，第一個目標防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，在這方面我們做了很好的探索，建立了宏觀審慎政策框架，這次十九大報告中提到貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱的宏觀調(diào)控框架，更多的欠缺現(xiàn)在體現(xiàn)在微觀監(jiān)管層面，包括審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。最近一行三會一局規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見是具有里程碑意義的文件，它明確了相同的金融產(chǎn)品有統(tǒng)一的監(jiān)管標準，消除監(jiān)管套利，既有助于解決過去積累的歷史遺留風(fēng)險問題，也有利于防止?jié)撛陲L(fēng)險的繼續(xù)積累，走出了重要一步。十九大報告提出要健全金融監(jiān)管體系，要加強金融監(jiān)管還需要我們進一步研究健全金融監(jiān)管體系。從微觀監(jiān)管角度來說，應(yīng)當建立審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管并重的監(jiān)管模式。國際上有很好的經(jīng)驗借鑒，比如澳大利亞、英國采取的雙峰監(jiān)管模式，澳大利亞是在危機之前就采取的雙峰監(jiān)管模式，有金融穩(wěn)定委員會和金融消費者保護委員會，在此次危機中國際上公認澳大利亞比較成功地規(guī)避了金融危機。而英國則是在危機之后采取了雙峰的監(jiān)管模式，英國則是由作為中央銀行的英格蘭銀行下設(shè)金融政策委員會（FPC）和審慎監(jiān)管局（PRA）作為一峰，另一峰是行為監(jiān)管局（FCA）。美國也于2010年設(shè)立了新的消費者金融保護局。借鑒國際經(jīng)驗，我們一方面要整合監(jiān)管資源，探索央行主導(dǎo)的統(tǒng)一的審慎監(jiān)管的框架，另一方面對金融消費者的保護也亟待加強，有必要建立金融消費者保護的部門。
金融的消費者和商品的消費者不同，商品消費者購買商品主要是基于商品本身的效用，而金融的消費者一方面是消費這種金融產(chǎn)品，另一方面往往又成為金融機構(gòu)的債權(quán)人。我前面提到金融機構(gòu)的公司治理結(jié)構(gòu)具有天生的缺陷，怎樣使債權(quán)人對金融機構(gòu)進行有效監(jiān)督，防止股東損害債權(quán)人的利益，這方面對于零售市場的消費者來說其能力是很弱的，需要有機構(gòu)對其進行保護，最終實現(xiàn)對整個金融體系的制約，達到一種平衡。
主持人：您談到資金亂斷裂包括監(jiān)管，請孫所長談一下，監(jiān)管現(xiàn)在是很嚴格的，都是針對影子銀行和杠桿，您剛才談到了貨幣政策和審慎監(jiān)管雙支柱，貨幣政策與之相配合，接下來會有什么考慮？
孫國峰：剛才談到了基于目標的監(jiān)管理念，強調(diào)三個目標，第一個重要的目標就是金融體系的健康，防控系統(tǒng)性的金融風(fēng)險，這方面需要有一個宏觀審慎的政策框架，這也是危機之后中國和國外的央行、國際金融機構(gòu)形成的共識，金融體系在時間軸上存在順周期的行為，在空間軸上存在傳染的可能性，因此有必要通過宏觀審慎政策框架進行逆周期的調(diào)節(jié)，同時對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)進行特殊的管理，防范風(fēng)險的傳染。因此在危機之后各國都進行了一些探索，中國在這方面的探索是比較早的，建立了比較完善健全的宏觀審慎政策框架。核心是控制杠桿率，因為凡是發(fā)生順周期行為或者資產(chǎn)泡沫的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，往往和高杠桿有關(guān)，沒有高杠桿也可能會產(chǎn)生泡沫，但出不了太大的泡沫，凡是產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險背后一定是和高杠桿有關(guān)的，所以關(guān)鍵是控制杠桿率。
在我們的宏觀審慎政策框架中主要控制幾個市場的杠桿率，一是銀行的杠桿率。微觀審慎監(jiān)管本身就對銀行的資本充足率和杠桿率有要求，宏觀審慎政策是在這個基礎(chǔ)上再考慮系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和逆周期資本緩沖等因素考核總的資本充足率和杠桿率。二是對跨境資本流動和外匯市場進行宏觀審慎管理，控制相關(guān)的杠桿率，比如跨境融資的杠桿率、外匯衍生產(chǎn)品市場的杠桿率。三是房地產(chǎn)市場，通過分城施策的首付比（LTV）控制房地產(chǎn)信貸的杠桿率。這幾個方面加在一起形成一個宏觀審慎政策的整體框架，目標是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。貨幣政策首先是關(guān)注價格穩(wěn)定，宏觀審慎政策關(guān)注金融穩(wěn)定，這兩大政策相結(jié)合形成了宏觀調(diào)控框架的雙支柱。這兩個政策既有不同的目標，同時又是相互配合的，特別是在中國。宏觀審慎政策在控制杠桿率的同時也有助于央行對宏觀貨幣信用總量的調(diào)控，貨幣政策目前的取向是穩(wěn)健中性，為經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級提供一個中性的貨幣金融環(huán)境，也有利于宏觀審慎政策防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，這兩大政策相互配合共同構(gòu)成一個完整的宏觀政策組合。
